25 November 2021 Der Internationale Strafgerichtshof zwischen „positiver Komplementarität“ und Politik Die Beispiele Afghanistan, Irak, Jugoslawien, Ruanda und Palästina Vor kurzem hat der neue Chefankläger beim Internationalen Gerichtshof (IStGH) Karim A. A. Khan QC die Vorermittlungen gegen Kolumbien wegen möglicher Verbrechen in der Auseinandersetzung mit der Guerilla-Organisation Farc aus Gründen der Komplementarität eingestellt. Dieses in Art. 17 Römisches Statut vom 17. Juli 1998 (RSt) kodifizierte Prinzip der Komplementarität entlastet den Ankläger von weiteren Untersuchungen und möglicher Anklage, wenn er zu der Überzeugung gelangt, dass der Staat der vermutlichen Täter ernstgemeinte und effektive eigene Untersuchungen der angeblichen Kriegsverbrechen garantieren kann. In diesem Fall hatte sich die kolumbianische Regierung in einem Kooperationsabkommen mit der Anklagebehörde des IStGH zu enger Zusammenarbeit verpflichtet. Dieses ist nicht das erste Mal, dass die Anklagebehörde einen derartigen Weg wählt. Sie ist dabei nicht ohne Kritik geblieben – ein Anlass, diese Praxis ein wenig genauer anzuschauen.
Die Einrichtung einer internationalen Strafgerichtsbarkeit auf vertraglicher Basis ist eine der großen Errungenschaft des Völkerrechts nach dem Zweiten Weltkrieg. Anknüpfend an die Nürnberger Tribunale und ihre Prinzipien, soll sie die zentrale Schwäche des Völkerrechts, seine mangelnde Durchsetzbarkeit, mit einem System der individuellen Verantwortlichkeit und Strafbarkeit kompensieren. Es hat über 50 Jahre der Entwürfe und Verhandlungen zwischen den Staaten gebraucht, um endlich im 21. Jahrhundert über ein Instrumentarium zu verfügen, welches die schwersten Verbrechen ahnden und ihre Täter zur Verantwortung ziehen kann. Die bisherigen Ergebnisse des Gerichtshofes haben die hohen Erwartungen nicht erfüllen können. Es hat etliche Verfahren mit einigen wenigen Verurteilungen afrikanischer Kriegsverbrecher gegeben. Die großen Kriege der westlichen Staaten sind bisher von den Untersuchungen der Staatsanwaltschaft verschont geblieben. Erste Versuche, dieses Defizit zu beseitigen, sind vorerst gescheitert, wovon einige Beispiele im Folgenden handeln.
1.
Am 27. September dieses Jahres ersuchte Chefankläger Khan die Vorverfahrenskammer des Gerichtshofs um das Mandat, die Untersuchungen in der „Angelegenheit Islamische Republik Afghanistan“, wieder aufnehmen zu können.1) Diese Untersuchungen haben eine lange Geschichte und gehen bis ins Jahr 2016 zurück. Damals, am 15. November 2016, veröffentlichte die ehemalige Chefanklägerin Fatou Bensouda in Den Haag einen umfangreichen Bericht über schwere Kriegsverbrechen, die Angehörige der afghanischen Armee, Taliban-Kämpfer und deren Verbündete, aber auch US-Soldaten und CIA-Agenten in Afghanistan begangen haben sollen. So seien die Taliban höchstwahrscheinlich für den Tod von etwa 17.000 Zivilisten in den Jahren 2007 bis Ende 2015 bei Angriffen auf Schulen, Krankenhäuser und Moscheen verantwortlich. Aber auch die US-Streitkräfte hätten die Folterung und Misshandlung von mindestens 61 Gefangenen zu verantworten. Desgleichen hätten CIA-Agenten mindestens 27 Gefangene gefoltert, und zwar nicht nur in Afghanistan, sondern auch in Gefängnissen in Polen, Rumänien und Litauen. Die Vorwürfe reichen bis ins Jahr 2014.
2019 hatten die Richter die Einleitung formeller Untersuchungen noch abgelehnt. Am 5. März 2020 gab aber die Berufungskammer des IStGH schließlich grünes Licht für weitere Untersuchungen in der Zeit seit dem 1. Juli 2002. Am 26. März 2020 beantragte die afghanische Regierung jedoch, gestützt auf Art. 18 Abs. 2 RSt, die Untersuchungen nationalen afghanischen Behörden zu übertragen. Nach dieser Vorschrift kann ein Staat binnen eines Monats nach Eingang eines derartigen Berichts zur Anklageerhebung den Gerichtshof davon in Kenntnis setzen, dass er selbst wegen der in Artikel 5 bezeichneten Verbrechen (Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen, Aggression) ermittelt oder ermittelt hat. Die Anklagebehörde stellt dann ihre Ermittlungen ein, wenn nicht die Vorverfahrenskammer auf Antrag der Behörde, diese zu den Ermittlungen ermächtigt (Art. 17 RSt).
Obwohl die Anklagebehörde in Den Haag der Regierung in Afghanistan bis zu ihrem Ende am 15. August 2021 (Flucht des Regierungschefs Ashraf Afghani) eine konstruktive Zusammenarbeit attestierte, änderte sich die Situation schlagartig mit der Übernahme der Macht durch die Taliban. Khan sah nicht mehr die Voraussetzungen für eine solche ernstgemeinte und effektive Untersuchung durch die neuen Machthaber als gegeben. Er entschied auf Grund der begrenzten Ressourcen seiner Behörde angesichts des Umfangs und der Schwere der Verbrechen, seine Untersuchungen auf die Verbrechen der Taliban und den „Islamischen Staat – Provinz Khorasan“ (IS-K) zu konzentrieren. Er bezog sich dabei insbesondere auf den jüngsten Anschlag vom 26. August 2021 in der Nähe des Internationalen Flughafens, den der IS-K für sich reklamierte. Der IS-K stelle eine globale Bedrohung für den internationalen Frieden und die Sicherheit dar. Die US-Regierung begrüßte umgehend die Entscheidung, da damit die Untersuchungen gegen US-Militär und CIA faktisch auf Eis gelegt wurden. Sie hatte schon im April 2021 die Sanktionen von US-Präsident Trump gegen Khans Vorgängerin und weitere Mitglieder der Anklagebehörde aufgehoben.
2.
Auf gleicher juristischer Grundlage hatte die damalige Chefanklägerin Fatou Bensouda am 9. März 2020 die vorläufige Untersuchung wegen mutmaßlicher Kriegsverbrechen durch britische Soldaten im Irak eingestellt. Die Vorwürfe lauten Folter, Mord und Misshandlung vor allem in dem Gefängnis von Abu Ghraib. Die Untersuchungen waren schon einmal am 9. Februar 2006 eingestellt und am 3. Mai 2014 auf Grund neuer Informationen im Zeitraum 2003 -2006 wieder eröffnet worden. Die Anklagebehörde gab den zuständigen Verfolgungsbehörden im Vereinigten Königreich den Persilschein: Auf Grund der Auswertung aller zur Verfügung stehenden Informationen „komme sie nicht zu dem Ergebnis, dass die Behörden des Vereinigten Königreiches unwillig gewesen wären, die notwendigen Untersuchungen und/oder Verfolgungsmaßnahmen (Art. 17 Abs. 1a RSt) durchzuführen, oder dass die Entscheidungen, in den besonderen Fällen nicht zu verfolgen, auf der Unwilligkeit beruht, wirklich zu verfolgen (Art. 17 Abs. 1b RSt).“2) Human Rights Watch (HRW) allerdings kritisierte die Entscheidung der Anklägerin. Die britische Regierung habe „wiederholt nur sehr wenig Interesse an derUntersuchung und Verfolgung der im Ausland von britischen Truppen begangenen Gräueltaten gezeigt“.
Kann dem Staat weder mangelnder Willen noch Unvermögen nachgewiesen werden, die Strafverfolgung selbst ernsthaft durchzuführen, ist nach Art. 17 RSt ein Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof nicht zulässig. Damit ist zwar eine erneute Eröffnung des Verfahrens gem. Art. 15 RSt möglich, wenn neue Informationen und Beweismittel in der Sache auftauchen, aber angesichts der bestehenden politischen Machtverhältnisse höchst unwahrscheinlich. Nun ist die Akte wohl endgültig geschlossen worden.
3.
2015 war die damalige Chefanklägerin Fatou Bensouda von der palästinensischen Regierung aufgefordert worden, die Kriegsverbrechen im Gaza-Krieg von 2014 zu untersuchen. Es dauerte fünf Jahre, bis der IStGH am 5. Februar 2021 seine Zuständigkeit für den israelisch-palästinensischen Konflikt erklärte.3) Nach palästinensischen Angaben waren damals 2251 Palästinenserinnen und Palästinenser und 73 Israelis umgekommen.
Palästina hatte 2015 seinen Beitritt zum IStGH erklärt, und war vom Gericht wie vom Generalsekretär der UNO akzeptiert worden. Das war ein gewaltiger Erfolg in seinem Bestreben, als Staat auch von der UNO anerkannt zu werden. 122 Staaten hatten das schon zuvor getan. Für die Mitgliedschaft im IStGH reichte es aus, dass die Generalversammlung Palästina den Status eines „Beobachterstaates“ erteilt hatte, die Anerkennung eines „Mitgliedstaates“ aber noch vorenthalten hat. Diese Statusdifferenz spielte nun auch bei der Entscheidung des IStGH eine Rolle. Während Richter Perrin de Brichambaut (Frankreich) und Richterin Alapini-Gansou (Benin) den Beobachterstatus für die Gerichtszuständigkeit ausreichen lassen, hat der Vorsitzende Richter Péter Kovács (Ungarn) in einem ausführlichen Minderheitsvotum eine Gegenposition bezogen und die Zuständigkeit in Frage gestellt. Ein hochpolitischer Dissens. Das wird auch daran deutlich, dass 43 Staaten, juristische Organisationen und einzelne Juristen eine sog. amicus curiae (Freund des Gerichts)-Stellungnahme eingereicht hatten, um die Argumentation einer der beiden Parteien zu unterstützen – die Bundesregierung auf Seiten Israels. Kovacs wollte Ost-Jerusalem und das gesamte C-Gebiet im Westjordanland aus der Zuständigkeit des Gerichthofes herausnehmen. Die Mehrheit des Gerichts hat jedoch die Zuständigkeit nicht nur für den Krieg von 2014, sondern auch für die Erschießung von 180 Menschen, vorwiegend Demonstrantinnen und Demonstranten, während der Gedenkmärsche 2018 in Gaza und die Siedlungspolitik im Westjordanland und Ost-Jerusalem erklärt. Die Ermittlungen sollen sich sowohl gegen Kriegsverbrechen der Israelis wie der Hamas im Gazastreifen richten.
Da die Amtsperiode von Fatou Bensouda in diesem Frühjahr endete, muss nun ihr Nachfolger Karim Khan die Ermittlungen bis zur Eröffnung eines Hauptverfahrens übernehmen. Der politische Druck, dies hinauszuzögern und im Sande verlaufen zu lassen, wird immens sein. Netanjahus Reaktion, „ein Skandal, sturer Antisemitismus“, kam nicht überraschend, er hatte schon unmittelbar nach der Entscheidung, alle diplomatischen Kanäle genutzt, die USA, die Bundesregierung und die Staaten der EU hinter seine Strategie zu bekommen, das Verfahrens zu blockieren. Außenminister Gabi Ashkenasi meinte, dass der Strafgerichtshof „das Völkerrecht verzerrt und diese Institution zu einem politischen Instrument der antiisraelischen Propaganda macht“. Die neue Regierung vertritt in dieser Frage keine andere Position. Khan könnte nun mit der gleichen Begründung der Überlastung der Anklagebehörde wie im Afghanistan-Verfahren oder des Vertrauens in die Bereitschaft und Fähigkeit der israelischen Justiz, ernsthafte Ermittlungen und Strafverfolgung durchzuführen, wie im Irak-Verfahren, seine Untersuchungen nur auf die möglichen Kriegsverbrechen der Hamas konzentrieren und die israelische Seite in den Akten belassen.
4.
Über den Umgang der großen Mächte mit der internationalen Justiz sollte man sich keine Illusionen machen. Die ehemalige Chefanklägerin in den beiden Sondertribunalen zu Ex-Jugoslawien und Ruanda, Carla del Ponte, hat sich in ihrem jüngsten Buch „Ich bin keine Heldin – Mein langer Kampf für Gerechtigkeit“ (Frankfurt a.M. 2021) dazu deutlich geäußert. Als Chefanklägerin im Jugoslawien-Tribunal musste del Ponte sehr schnell die Grenzen ihrer Befugnisse erkennen. Unter der Überschrift „In der Sackgasse: Ermittlungen gegen die NATO nicht möglich“ (S. 65) schildert sie, dass sie eindeutigen Nachweisen von mehreren Kriegsverbrechen nicht nachgehen konnte: „Natürlich leitete ich Untersuchungen ein. Oder besser gesagt: Ich hatte es vor, denn ich wurde an den Ermittlungen gehindert. Als ich in Brüssel die Unterlagen anforderte, kooperierte die NATO nicht… Dann hieß es plötzlich, die Dokumente seien leider vernichtet worden. Eine offensichtliche Lüge: Die NATO archiviert alles, und für die Unterlagen gibt es auch bestimmte Aufbewahrungsfristen. Damit waren mir die Ermittlungen unmöglich gemacht.“ (S. 66, 67) Desgleichen waren ihr im Ruanda-Tribunal die Hände gebunden, bei 13 Massakern der Tutsi, für die es starke Beweise gab, weiter zu ermitteln. In 93 Verfahren war es zuvor gelungen, 62 Hutu für ihre Verbrechen zu verurteilen. Als del Ponte nun auch die Verbrechen der Tutsi untersuchen wollte, standen dem höhere politische Interessen entgegen. „Um es ganz deutlich auszudrücken: Wir konnten nicht gegen die Tutsi ermitteln, weil uns die von Tutsi dominierte Regierung mit ihrem Präsidenten Kagame, einem General der FPR zu ihren schlimmsten Zeiten, systematisch daran hinderte – aber vor allem, weil die USA und Großbritannien die Ruander in ihrer Verweigerung unterstützten“ (S. 84, 85).
Das Fazit aus dieser gemischten Bilanz kann nur sein, den Gerichtshof und seine Anwaltschaft stärker vor dem Einfluss und den Erpressungsversuchen der mächtigsten Staaten zu schützen. Dabei handelt es sich nicht nur um offene Drohungen, mit denen der ehemalige US-Präsident Trump die Untersuchungen von Fatou Bensouda in den USA unterbunden hat. Es sind auch jene unsichtbaren Beziehungen hinter den Kulissen, die zur Ohnmacht der Justiz führen, aber lange Zeit im Nebel der Vermutung verborgen bleiben. Werden sie nach langer Zeit aufgedeckt, haben sie nur noch historische Bedeutung, wenn nicht die Unabhängigkeit des Gerichtshofes nachhaltig gestärkt wird. Dafür gibt es allerdings derzeit keine Anzeichen. Viel eher wachsen die Befürchtungen, dass sich der neue Chefankläger beim IStGH auch in den jetzt anstehenden Untersuchungen gegen Israel nicht wird durchsetzen können.
+++++++++++++++++++++++++ 21 März 2023 Bemerkenswerte Haftbefehle aus Den Haag Die Haftbefehle des Internationalen Strafgerichtshofs in Den Haag vom Ende letzter Woche haben schnell die Runde gemacht und sind weltweit als Eilmeldung verbreitet worden. Auch in der deutschen Presselandschaft sind die Haftbefehle gegen den russischen Staatspräsidenten sowie seine Kinderrechtsbeauftragte bewertet worden. Einige bemerkenswerte Aspekte der Entscheidung, die bislang keine Aufmerksamkeit erfahren haben, sollen hier beleuchtet werden.
Worum geht es? Der Internationale Strafgerichtshof (ICC) hat am 17.3.2023 bekannt gegeben, dass gegen den amtierenden russischen Präsidenten und dessen Kinderrechtsbeauftragte, Alekseyevna Lwowa-Belowa, Hafbefehle wegen mutmaßlicher Kriegsverbrechen erlassen wurden. Konkret geht es um den Vorwurf, ukrainische Kinder rechtswidrig vertrieben (Art. 8 Abs. 2 lit. a] nr. vii] ICC-Statut) und unmittelbar oder mittelbar aus dem besetzten Gebiet nach Russland überführt zu haben (Art. 8 Abs. 2 lit. b] nr. viii] ICC-Statut).
Damit handelt es sich um einen inhaltlich, wenn auch nicht zeitlich oder geographisch begrenzten Tatvorwurf. Ein kleiner Ausschnitt der Geschehnisse im Ukraine-Krieg genügt dem ICC, um ein Strafverfahren zu starten. Von all den Vorwürfen, die gegen die russische Kriegführung und den russischen Präsidenten als Oberbefehlshaber der russischen Streitkräfte (Art. 87 Abs. 1 der russischen Verfassung) laut geworden sind, wählt der Chefankläger diesen Tatvorwurf aus und die Vorverfahrenskammer folgt ihm.
Das ist zum einen der Strategie des Chefanklägers geschuldet, insbesondere Verbrechen gegen Kinder in den Fokus zu rücken. Zum anderen ist der Tatvorwurf gut belegt. Es existiert ein Präsidentendekret, mit dem die Adoption von Kindern aus der Ukraine in Russland erleichtert wird. Der Kreml selbst hält auf seiner Webseite eine englische Übersetzung eines Gesprächs der beiden Beschuldigten parat. Aus prozesstaktischer Sicht wird hier also ein eher einfacher Tatvorwurf mit einer eher einfachen Subsumtion als erster Schritt einer Strafverfolgung kombiniert.
Worum geht es nicht? Die Haftbefehle sind damit inhaltlich sehr eng umgrenzt. Es geht um zwei Tatbestände der Kriegsverbrechen. Es geht nicht um Verbrechen gegen die Menschlichkeit und nicht um den Vorwurf des Völkermordes. Insbesondere geht es auch nicht um die Rechtmäßigkeit des Krieges als solchem.
Was ist bemerkenswert? An der Nachricht von Freitag ist mehreres bemerkenswert.
Allen voran ist zumindest der Haftbefehl gegen Vladimir Putin wenig überraschend. Dass der ICC sein Auge auf den Konflikt hat, ist seit langem bekannt. Auch die Begehung von Verbrechen in dem Konflikt ist kein Geheimnis. Schließlich steht Putin dem Vernehmen nach im Zentrum eines Staates, in dem sich alles um ihn dreht.
Darüber hinaus ist der enge tatbestandliche Fokus interessant. Der ICC stützt sich auf Kriegsverbrechen der Deportation bzw. Überführung von Kindern aus der Ukraine nach Russland. Was gar nicht anklingt (und soweit ersichtlich auch nicht berichtet wird), ist, dass es mit Art. 6 lit. e) ICC-Statut einen sehr ähnlichen Vorwurf des Völkermordes gibt. Nach dieser Bestimmung zählt die „gewaltsame Überführung von Kindern der Gruppe in eine andere Gruppe“ als Genozid. Der Vorwurf, der im Haftbefehl genannt wird, scheint von diesem Verbrechen nur marginal entfernt. Es gehört nicht viel Fantasie dazu, anzunehmen, dass die Überführung von Kindern aus der Ukraine gewaltsam verlaufen ist. Eine Prüfung des Völkermordvorwurfs liegt in diesem Falle außerordentlich nahe. Möglicherweise passiert genau dies bereits in Den Haag (dazu sogleich). Es sei angemerkt, dass die Kammer dafür die Völkermordabsicht nachweisen muss. Das ist notorisch schwierig, wenn auch nicht unmöglich, und scheint nur der Prozessökonomie des Chefanklägers geschuldet zu sein. Warum sich die Anklage schwer machen, wenn es einen passenden, vermeintlichen „einfacheren“ Vorwurf gibt? Die reine völkerstrafrechtlich gekleidete Symbolpolitik treibt Karim Khan, den Chefankläger des ICC, hier erfreulicherweise nicht.
Wenn bedauert wird, dass es keinen Haftbefehl aufgrund des Verbrechens der Aggression gibt, dann liegt dem nicht etwa eine fehlerhafte oder feige Anklagestrategie des Chefanklägers zugrunde. Vielmehr hat der Chefankläger des ICC bereits am Tag nach der russischen Invasion klargestellt, dass der ICC keine Gerichtsbarkeit über diesen Tatbestand in Bezug auf den Konflikt in der Ukraine hat. Das ist richtig. Der ICC hat über Aggressionen in Verbindung mit Drittstaaten keine Kompetenz. Der Gerichtshof darf über Aggressionsverbrechen seine Gerichtsbarkeit ausüben, die von Tätern eines Vertragsstaates oder auf dem Territorium eines Vertragsstaates begangen wurden (Art. 12 Abs. 2, 15ter Abs. 4 ICC-Statut). Allerdings gilt die Einschränkung, dass Staatsangehörige von Nichtvertragsparteien nicht der Strafhoheit des ICC unterliegen, selbst wenn diese die Tat auf dem Staatsgebiet eines Vertragsstaates begangen haben (Art. 8bis Abs. 5 ICC-Statut), und dass selbst Staatsangehörige von Vertragsstaaten keine Strafverfolgung für Taten auf dem Gebiet von Nichtvertragsstaaten zu befürchten haben (Art. 8bis Abs. 5 ICC-Statut).
Weder Russland noch die Ukraine sind bis heute Vertragsstaaten des ICC-Statuts. Dass der ICC überhaupt Gerichtsbarkeit hat, ist der freiwilligen Unterwerfung der Ukraine zu verdanken. Sie hat die Gerichtsbarkeit des ICC zunächst im April 2014 für den Zeitraum vom 21.11.2013 bis 22.2.2014 nach Art. 12 Abs. 3 ICC-Statut akzeptiert. Im September 2015 hat die Ukraine eine erneute ad-hoc-Erklärung abgegeben und die Gerichtsbarkeit für Taten seit dem 20.2.2014 auf dem Territorium der Ukraine akzeptiert.
Die Ukraine hat dabei nicht einmal versucht, die Gerichtsbarkeit des ICC in Bezug auf das Aggressionsverbrechen auszulösen. Beide Erklärungen beschränken sich auf Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und eben Kriegsverbrechen. Beim besten Willen darf der ICC über das Verbrechen der Aggression nicht urteilen.
Schlussendlich ist erstaunlich, dass die Haftbefehle selbst unter Verschluss geblieben sind. Allein die Existenz der Haftbefehle und der konkrete Tatvorwurf sind bekannt. Der Präsident des ICC meint dazu:
“The Chamber considered that the warrants are secret in order to protect victims and witnesses and also to safeguard the investigation. Nevertheless, mindful that the conduct addressed in the present situation is allegedly ongoing, and that the public awareness of the warrants may contribute to the prevention of the further commission of crimes, the Chamber considered that it is in the interests of justice to authorise the Registry to publicly disclose the existence of the warrants, the name of the suspects, the crimes for which the warrants are issued, and the modes of liability as established by the Chamber.”
Diesen Schritt ist der ICC bislang noch nicht gegangen. Entweder sind die Haftbefehle veröffentlich worden, oder ihre Existenz wurde geheim gehalten. Diese Zwischenstufe ist also neu.
Überzeugend ist die Ansicht des ICC-Präsidenten natürlich nicht. Die Opfer und Zeug:innen können auch anders geschützt werden, indem etwa entsprechende Stellen, die eine Identifizierung zuließen, geschwärzt werden. Das ist seit langem gute Praxis internationaler Strafgerichtshöfe. Damit ließe sich auch die Ermittlungsarbeit weiter schützen. In der Vergangenheit war das Argument, dass die Veröffentlichung von Haftbefehlen der Prävention diene, jedenfalls nicht angeführt worden, um nur die Existenz von Haftbefehlen bekannt zu geben.
Der breiten Öffentlichkeit dürfte das herzlich gleichgültig sein. Es kommt ihr tatsächlich auf die Existenz der Haftbefehle und die konkreten Vorwürfe an. Schon die veröffentlichten „modes of liability”, also etwa die Begehungsformen, sind aber bereits zu technisch, um außerhalb des Völkerstrafrechtskreises Interesse zu wecken.
Für die interessierten Jurist:innen fehlt aber viel. Warum sind es ausgerechnet diese Begehungsformen? Warum nicht weitere Tatbestände? Was ist mit dem Völkermordvorwurf? Was sagt die Kammer zur Jurisdiktion des ICC oder vermeintlichen Immunitäten? Hier wird man auf die Veröffentlichung warten müssen.
Praktische Relevanz der Haftbefehle Dass es derzeit wenig Aussichten gibt, dass Vladimir Putin sich in Den Haag verantworten muss, ist ein Allgemeinplatz. Dennoch können die Haftbefehle über kurz oder lang wirksam werden.
Die Kinderrechtsbeauftragte Russlands dürfte bis Freitag kaum jemandem namentlich bekannt gewesen sein. Sie scheint keine zentrale Figur in Putins Regierung zu sein. Sie genießt sicherlich nicht den Schutz, den der russische Präsident genießt. Vielleicht sieht sich Frau Lwowa-Belowa irgendwann in die Rolle eines Bauernopfers gedrängt, die den strafrechtlichen Preis für eine diplomatische Lösung des Konflikts zahlen muss.
Aber auch der Haftbefehl gegen Vladimir Putin ist alles andere als bloße Symbolik und erschöpft sich nicht in einer Einschränkung seiner Reisefreiheit. Man kann eine Parallele zu dem einzig anderen Haftbefehl ziehen, den der ICC gegen einen amtierenden Staatschef ausgestellt hat. Dieser richtete sich wegen Vorwürfen der Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermord gegen den damals amtierenden Staatschef des Sudan, Omar al-Bashir. Zunächst konnte al-Bashir weiter Verbrechen begehen. Ein gutes Jahrzehnt nach dem Erlass des Haftbefehls aber wurde er im Sudan entmachtet. Die neue Militärregierung im Sudan hatte 2020 angekündigt, ihn nach Den Haag auszuliefern. Daraus ist bislang zwar nichts geworden. Allerdings zeigt sein Beispiel, das ein fest im Sattel sitzender Staatschef im Laufe der Zeit durchaus seinen Posten verlassen muss und sich dann der nationalen oder internationalen Strafverfolgung ausgesetzt sieht. Die Perspektive, die man zur Nachricht vom Freitag einnehmen muss, ist daher eine längerfristige.
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01 Juli 2012 Rethinking the Politics of International Criminal Justice: Zehn Jahre nach dem Inkrafttreten des Römischen Statuts
Heute vor zehn Jahren, am 1. Juli 2002, trat das Römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofs in Kraft. In New York tagte zeitgleich die Vorbereitungskommission („PrepCom“) des ICC in ihrer letzten Sitzung, und die Stimmung der Delegierten beim Festakt am Hauptsitz der Vereinten Nationen war überschwänglich – nicht zuletzt bei den vielen anwesenden Vertreterinnen und Vertretern der NGOs, die auf der Konferenz von Rom und in deren Nachgang eine neue Qualität der Beteiligung an internationalen Rechtssetzungsprozessen erlebten und ermöglichten. Unerwartet schnell waren nach nach der Konferenz von Rom die erforderlichen Ratifikationen zusammengekommen.
Manches sieht man heute nüchterner, viele Erwartungen an die neu institutionalisierte internationale Strafgerichtsbarkeit haben sich nicht erfüllt. Mancher fragt sich – wie der Berliner Menschenrechtsanwalt Wolfgang Kaleck – angesichts der erhobenen Anklagen, ob in Den Haag nicht mit „Zweierlei Maß“ gemessen wird. Sein kleines Buch zum Thema ist unbedingt lesenswert.
Pünktlich zum Jahrestag ist aber eine auch eine rechts- und politikwissenschaftliche Untersuchung erschienen, die die deutsche Beteiligung am Zustandekommen des ICC unter die Lupe nimmt und anregt, noch einmal neu über unsere grundsätzlichen Erwartungen an das internationale Strafrecht nachzudenken:
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Zehn Jahre sind vergangen, seit am 1. Juli 2002 das Römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofs in Kraft trat. Deutschland hatte zu den treibenden Kräften hinter der Errichtung dieses Weltstrafgerichts gehört und bleibt ein engagierter Unterstützer. Nach anfänglichem Zögern Frankreichs und Großbritanniens hatte die Bundesrepublik Mitte der 1990er Jahre die europäischen Partner für ihre Vision eines unabhängigen, nicht unter der Aufsicht des UN-Sicherheitsrats stehenden International Criminal Court (ICC) gewinnen können, gegen den erbitterten Widerstand der Vereinigten Staaten.
Die harte Auseinandersetzung zwischen Europäern und Amerikanern wird nach dem inzwischen zeithistorisch verfestigten gängigen Narrativ als Kampf zwischen Mars und Venus interpretiert: auf der einen Seite die an den eigenen realpolitischen Interessen orientierte Großmacht, auf der anderen Seite die einem postnationalem Kosmopolitismus verpflichteten Europäer. Im Wandel Deutschlands vom skeptischen Kritiker des internationalen Strafrechts im Nachgang der Nürnberger Prozesse zu einem seiner engagiertesten Fürsprecher manifestiere sich, so die landläufige Deutung, eine Wende von der überkommenen machtzentrierten Realpolitik zum kosmopolitischen Idealismus der Verrechtlichung internationaler Politik.
Stimmt das? Der Jurist und Journalist Ronen Steinke hat die deutsche Position und ihre Entwicklungsgeschichte genau unter die Lupe genommen und legt, ausgehend von einer Reihe ausführlicher Gespräche mit Zeitzeugen, eine realpolitische Analyse deutscher Interessen und Positionen vor. Das ist konsequent: Wenn es darum geht, den Widerstand der Vereinigten Staaten gegenüber dem ICC zu erklären, wird schließlich auch regelmäßig die Theorie des Realismus bemüht.
Was aber ist das realpolitische Interesse Deutschlands an einer permanenten Institutionalisierung internationaler Strafgerichtsbarkeit in einem unabhängigen Gerichtshof? Was können Staaten von internationalen Strafgerichten erwarten? Warum sollte ein Staat einen Strafgerichtshof unterstützen, materiell und politisch?
Natürlich geht es bei der Errichtung internationaler Strafgerichte um den, wenn auch oft nur symbolischen, Kampf gegen die Straflosigkeit der Täter schwerer Menschheitsverbrechen. Vor allem aber geht es, wie Steinke unterstreicht, um eine Rekonstruktion historischer Ereignisse, mit der sich eine „historische Wahrheit“ etablieren lässt, ein autoritatives Narrativ historischer Ereignisse. Eine Schlüsselrolle kommt dabei der Anklagebehörde und insbesondere dem Chefankläger zu. Die Auswahl der Fälle, die er zur Anklage bringt, bestimmt die Narrative, die vor Gericht verhandelt und schließlich juridisch autorisiert werden. Mit der Auswahl der Fälle steht und fällt aber auch die Legitimität eines internationalen Strafgerichts, wie die gegenwärtige Diskussion um die Verfahren vor dem ICC zeigt.
Steinke argumentiert, dass es das politische Interesse Deutschlands an der Mitbestimmung historischer Narrative war, das eine Veränderung der Haltung zum internationalen Strafrecht bestimmte. Steinkes Geschichte ist eine bundesrepublikanische, er beginnt sie im Jahr 1949, geht zurück zu den Nürnberger Prozessen und zeichnet deren kritische Rezeption in Deutschland nach. Selbst für einsame Befürworter einer künftigen Weltstrafgerichts wie den Freiburger Strafrechtler Hans-Heinrich Jescheck war es die Vermeidung künftiger „Siegerjustiz“ durch die Errichtung eines universalen Gerichts, die ihre Position prägte – keineswegs aber eine positive Rezeption Nürnbergs.
Erst nach 1989 wurde das „Erbe von Nürnberg“ in der Bundesrepublik salonfähig – als es um die strafrechtliche Aufarbeitung von DDR-Regierungsunrecht ging. Auch hier, so Steinke, sei es um die Erhaltung und Festigung historischer Deutungshoheit gegangen, um die Rechtfertigung des deutschen Weges zu Wiedervereinigung. Als die Vereinten Nationen 1993 und 1994 die Sondertribunale für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda errichteten, wurde Deutschland zum Unterstützer des Jugoslawientribunals (ICTY) und bereitete mit der Verhaftung des Serben Dusko Tádic den Weg zum ersten Haager Verfahren. Steinke erklärt auch dieses Engagement mit einem handfesten geschichtspolitischen Interesse: Dem Willen, die Parteinahme Deutschlands im Balkankonflikt und die „frühzeitige“ Anerkennung Kroatiens nachträglich zu legitimieren. „Das Budget des ICTY hing immer eng mit der politischen Popularität des Gerichts bei seinen wichtigsten Geldgebern zusammen“, konstatiert der französisch-kanadische Völkerrechtler Frédéric Mégret in einem wegweisenden Aufsatz, von dem Steinke sich nicht nur für den Titel seines Buches, sondern auch zu einer von der Tradition der kritischen Völkerrechtswissenschaft geprägten interessenpolitische Fragestellung hat inspirieren lassen.
Besonderes Augenmerk legt Steinke auf eine bemerkenswerte Veränderung der deutschen Haltung in der Phase der Errichtung des ICC. Während man bei den Sondertribunalen keine Schwierigkeiten mit der Kontrolle der Gerichte durch den UN-Sicherheitsrat und der damit verbundenen Dominanz der P5 – der fünf ständigen Mitglieder – gehabt hatte, setzte sich die deutsche Regierung nun vehement für eine Unabhängigkeit des künftigen Weltstrafgerichts ein – mit Erfolg. Die zentrale Rolle der deutschen Delegation in den Vorbereitungskommissionen und auf der Konferenz von Rom bleibt ein diplomatisches Meisterstück. Geschickt wurden hier, im Verbund mit Kanada und Australien, kleine Staaten eingebunden – und Nichtregierungsorganisationen, die den Verhandlungsprozess entscheidend beeinflussten. Maßgebliches Organ bei der Bestimmung des Chefanklägers und der Richterwahl wurde die Vertragsstaatenversammlung, in der das Prinzip „Ein Staat – eine Stimme“ gilt. Als mächtiger Staat in der EU der 27 kann Deutschland hier Einfluss nehmen. Durch die Hintertür kam es mit dem Römischen Statut zu einer partiellen demokratischen Reform der Entscheidungsprozesse unter dem Dach der Vereinten Nationen, indem ein wichtiges Feld aus der Kompetenz des UN-Sicherheitsrates genommen und dem Prinzip der Mehrheit gleicher Staaten unterworfen wurde.
Ronen Steinke argumentiert, dass die von ihm beschriebenen politischen Positionswechsel nur durch eine Überlappung machtpolitischer Interessen und kosmopolitischer Ideale möglich gewesen seien. Tatsächlich aber brauchte es mehr: ein genau abgestimmtes Zusammenspiel von Machtpolitikern und Idealisten. Ermöglicht wurde dieses, mit Gespür für die spezifische politische Konstellation, von einem idealistisch motivierten Akteur, der gekonnt auf der realpolitischen Klaviatur spielen und dabei zugleich ein ganzes diplomatisches Orchester unterschiedlichster Staatendelegationen dirigieren konnte. Als Schlüsselfigur erscheint zwischen Steinkes Zeilen immer wieder der deutsche Diplomat Hans-Peter Kaul, seit 2003 Richter des Internationalen Strafgerichtshofs und seit 2009 dessen Vizepräsident. Als Kaul 1996 die Leitung der Völkerrechtsabteilung des Auswärtigen Amtes übernimmt, setzt er die Errichtung eines Internationalen Strafgerichtshofs auf der Agenda nach oben. Die Delegationen Deutschlands in der Vorbereitungskommission, bislang mit zwei Experten besetzt, werden personell verstärkt. Kaul holt eine Gruppe junger liberaler Völkerrechtler in die Delegation, die im Zusammenspiel mit den eingefleischten Realpolitikern des Auswärtigen Amtes die deutsche Strategie entwickelten und zum Erfolg führten.
Diese konzise, ungemein dichte Untersuchung ist ein Meisterstück. Detailgenau und meinungsstark erzählt und analysiert Ronen Steinke ein zentrales Kapitel deutscher und europäischer Außenpolitik nach dem Ende des Kalten Krieges. Es geht um deutsche Außenpolitik, Vergangenheitspolitik und Erinnerungspolitik, um das Verhältnis von Recht und Politik in den internationalen Beziehungen, um Völkerrechtspolitik zwischen Macht und Recht. Und das alles auf 150 Seiten.
Ronen Steinke, „The Politics of International Criminal Justice“. Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2012, geb., 150 S., 30.- £ .
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Diese Rezension erschien, leicht gekürzt, in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 30. Juni 2012 (Nr. 150), S. 34
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